历史变迁的制度透视_严泉_9787513313896

　　在《历史变迁的制度透视》中作者认为，对宪政制度的研究不应该枯燥无味，更不能是静态的，必须与活生生的个案结合起来，在制度运作的具体过程中体会制度的历史作用。本书收录了数十篇关于民国制宪、议会政治、比较政制等问题的文章，以比较的视野力求更加客观地认识百年来的中国宪政历程。作者强调，当人们在评价民国初年的民主政治时，总习惯以当代英美成熟的民主政治为标准，因此，得出的结论常常是中国不如西方，原因则是中国没有民主政治文化的土壤。然而，中国百年前短暂的民主试验毕竟只是制度改革的开端，尚处在萌芽阶段，即使要与西方比较，也应以英美18世纪、19世纪早期民主形态为对象，这样的中外对比，才会更加客观。

　　民国时期的政体转型
　　“在20世纪，极少的国家能够在第一次尝试中就建立起民主的政治体制。”而中国自辛亥革命以来的民国政体转型历程恰好印证了美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿（SamuelHuntington）的这一论断。而将民国历史放在政体转型这一框架下来考察和讨论，无疑是非常重要的。本文就试图以20世纪民主转型的普遍经验为分析基础，在经验的立场上，发现民国时期政体转型的制度轨迹，总结民国时期政体转型的制度经验。
　　20世纪初的政体转型：从帝国专制到威权政体
　　在20世纪初全球第一波民主化浪潮中，辛亥革命迎来了远东第一共和在中国的诞生。从政治转型的角度来看，辛亥革命是一次政体转型的过程，中国经历了从帝国专制到威权政体的转型。
　　关于威权政体，以研究威权政体著名的美国学者胡安·林茨（JuanJ.Linz）曾对威权政体提出定义，认为威权政体“是有限的多元政治，但非责任政治；政治体系有一套精密的意识形态作为指导，但另有不同心态（指封闭心理结构）；政治体系除在某一发展时期外，并没有广泛而深入的政治动员；只有一人或一小群人运用政治体系的统治权，其权力虽缺乏明确界线，但实际运用上却可预测其范围”。威权政体与专制政体是不同的，特别是它的有限的政治多元主义、有限的政治动员等特征。
　　中华民国建立以后，虽然民国初年（1912—1913年）与袁世凯死后的北京政府时期（1916—1928年），政治民主化程度超过后者，但是与当时世界各主要民主国家相比较，其民主化形态仍然是初级的、有限的。
　　比如在政体制度行政与立法权力关系设计上，与当时实行责任内阁制的法国、英国不同的是，民初《临时约法》赋予参议院同意权与弹劾权，但是政府缺乏制约议会的权力。在责任内阁制国家里，当政府与议会发生政争时，政府拥有解散权，即有权提前解散议会，重新选举立法机关。而《临时约法》却没有规定解散权，形成政府缺乏反制议会能力的单向权力制约关系。在民国早期（1912—1928年）实际政治运作中，解散权的制度性缺陷对政治转型造成的消极影响是非常显著的。当国会与政府发生政争时，作为政府的一方并不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举，以此来解决政治冲突，最后采取的只能是非法的武力解散国会方式。无论是1913年总统袁世凯与国会围绕《天坛宪法草案》产生争执，还是1916年至1917年国会与国务总理段祺瑞关于对德（国）宣战案发生冲突，这一制度性缺陷都表现得非常明显。有学者认为：“历史学家们经常责备袁世凯破坏约法，但是临时约法本身由于存在许多模糊不清的地方而备受批评。袁世凯不能控制内阁，内阁总理也不能。总理不是代表参议院多数党，他不能控制预算或者是地方政府。参议院可以弹劾政府，但是政府并不能解散参议院。”所以立法与行政机关“万一发生争执，双方都没有合法的手段来制约对方”。与其他几部民国早期宪法或宪法草案不同的是，《临时约法》在多数时期一直是扮演国家宪法的角色，发挥了实际作用，因此其制度性缺陷造成的实际影响是值得重视的。正如《剑桥世界近代史》的作者对民初政治的评论，“中国有了一个新政权，但是它依然缺少一个可行的政体”。
　　第一届民国国会选举也是如此。虽然选民人数急剧增长，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%。但是在选举资格方面，却与20世纪初的普选潮流相抵触，设定了种种限制。其中在财产资格方面,《众议院议员选举法》要求选举人必须纳直接税两元以上，或有价值500元以上的不动产。教育资格则规定选举人应具备小学以上学历，或有与小学以上学历相当的资格。“不识文字者”不得有选举权及被选举权，女性也完全被剥夺了选举权和被选举权。而在一战前后，除法国外，当时各主要民主国家均开始实行普选制度，取消在选举资格方面的限制。在选举方式上，国会众议员是间接选举制，分为初选举、复选举两步。初选举以县为选区，选出初选当选人。复选举合并若干初选区为复选区，由初选当选人选举复选当选人，即该复选区众议员，这与当时世界各国下院多采用的直接选举制不同。
　　由此可见，虽然民国初年的中国经历了短暂的民主转型，但是其进程即使没有被袁世凯非法中断，以当时的综合条件，建立的至多是一种威权政治形态，只不过政治民主化的程度要超过袁世凯政府（1914—1916年）与南京国民政府时期的威权统治。
　　在民国早期，威权政体特征最为显著的当属袁世凯统治时期。与传统专制统治不同的是，袁世凯建立的制度类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。1914年颁布的《中华民国约法》规定大总统总揽统治权，国务卿、各部总长对总统负责，总统拥有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等超级权力。不过在形式上，还是构建了一种行政监督体制，如规定立法院有弹劾总统的权力，立法院议员五分之四以上出席，四分之三以上可决，即可弹劾总统。而参政院则应总统之咨询，审议重要政务。此外，参政院还拥有解散立法院的同意权、财政紧急处分权，并能公布立法院通过的法律、发紧急教令代替法律、推举民国宪法起草委员、审定民国宪法案，还可以在立法院未成立前代行立法院职权。虽然这些制度设计只是徒具形式，但已经不同于传统皇权专制模式。
　　但是随后袁世凯的称帝却是个致命错误。这一政治选择，不仅引发中央与地方的护国战争与北洋集团内部的分裂，致使北京中央政府失去权威，而且导致一代政治强人在忧愤之中过早离世。毕竟袁世凯死时才57岁，对政治人物来说正当盛年，而政治强人的权威是威权政体存续的关键。袁世凯死后，再也不存在一位全国性的政治强人，一个稳定的威权统治也就无法建立起来。但即使如此，威权政体的重要特征，即有限民主的政治生态，在虚弱的北京政府时期依然是持续存在的。否则，就无法解释五四运动、新文化运动成功的制度条件。
　　民国早期的转型经验表明，一国的民主转型有可能过渡到威权或极权政治，这种失败结局意味着民主崩溃的发生。民国初年民主转型的结局，就是民主崩溃的一种形式。第一届民国国会解散后，袁世凯统治时期的中国成了20世纪第一个民主转型变成威权体制的国家。此后，再次经历短暂的民主转型与自由化试验失败之后，中国又开始了国民党的威权统治。
　　不过，世界范围内各国民主化经验告诉我们，民主化是一个艰难的过程。它不是一个直线过程，而是一个曲折复杂多变的过程。曾任北京政府国务总理的颜惠庆在自传中检讨说：“在采用共和制政体中所表现出的急切心情和盲目热情，说明我们并不真正懂得，一个共和国不可能在一天或一年中就成功建立起来，而是需要经过几十年的教育和准备，因为各方面的进步，包括政治的进步，并非可以跳跃式来完成，而是必须脚踏实地一步一步地去完成。”民国著名外交家顾维钧也在回忆民初政治转型时强调：“民主不能在一夜之间产生。”民主崩溃其实是一种普遍与合理的政治现象。二战前欧洲一些威权主义政权（如萨拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙）和激进主义威权政权（如法西斯意大利、纳粹德国）的出现，都是各国民主化失败的结果。
　　威权政体转型的失败：大一统与新中国的建立
　　与当代中国政治发展所处的国际环境不同的是，民国时期的中国一直面临救亡图存的巨大现实困境，特别是国民政府长期陷于对日抗战的泥淖之中。恶劣的国际环境，直接导致国内四分五裂的局面长期存在。蒋介石虽然称得上是领袖人物，但是与毛泽东相比较，才干当然是“略输文采”。更重要的还是时空环境不佳：南京国民政府十年建设稍有起色，就遭到了日本的毁灭性入侵；到了抗战结束，又面临强大的政治对手中共的挑战，表面风光的国民政府其实已经是“强弩之末”。在这种状态下，任何试图完成威权政体向民主转型的努力，都几乎是不可能的。典型的事例就是国民政府在宪政改革方面的两次努力。第一次是从1936年至全面抗战爆发。1936年5月1日，立法院讨论通过《中华民国宪法草案》，5月5日由国民政府明令宣布，时称“五五宪草”。随后公布《国民大会组织法》《国民大会代表选举法》，各省进行了国民大会代表选举(部分省区未完成)。原定于1936年11月12日召开国民大会制定宪法，正式宣布结束“训政”。后又宣布大会推迟一年改在1937年11月12日召开。不料1937年7月全面抗战爆发，“制宪国大”筹备工作被迫中断。抗战时期虽然有国民参政会与宪政运动，不过由于身处西南大后方，其影响都是局部性的。
　　从政体制度特色来看，“五五宪草”具有浓厚的威权色彩。虽然作为立法机关的国民大会权力较多，包括选举总统和副总统、罢免总统和副总统、修改宪法、复决立法院提出的宪法修正案等，但是“五五宪草”确定的政体制度仍然是一种“强总统制”。总统有人事任免权、紧急命令权、紧急处分权、军事权、外交权、法律公布权、戒严解严权、赦免权、荣赏权、立法复议权等十种权力。如有关人事任免权的规定，与1914年《中华民国约法》很相似：总统在人事任免上是独立的，任命行政院长不必经过国民大会同意，行政院长对总统负责而不是对国民大会负责，行政、司法、考试三院院长也由总统任命。而紧急命令权与紧急处分权行使更是自由，宪草规定“总统有发布紧急命令及为紧急处分之权”“总统得召集五院院长会议解决关于两院以上事项，及总统交议事项”，没有要求总统在行使紧急命令权和紧急处分权时必须事先征得立法机构的同意，只是规定应该经过行政会议的议决与立法院的追认。
　　第二次宪政改革是在抗战之后。1946年11月15日，“制宪国大”在南京召开，制定正式宪法。当时提交大会议决的宪法草案是政协会议版本，就是各党派及无党派对“五五宪草”多次修改后的最终版本。“制宪国大代表”由十年前选出的代表和新增补的代表组成。虽然中共和民盟（民社党除外）拒绝出席，但“制宪国大”超过法定人数，属合法大会。“制宪国大”经过激烈、广泛的讨论和审查，在12月25日通过《中华民国宪法》，并决定1947年12月25日为行宪日。
　　《中华民国宪法》通过后，民国进入“行宪”，即实行宪政阶段。主要内容包括：由全国人民直接普选产生国大代表和立法委员，由各省、市参议会间接选出监察委员，再由国大代表选举总统和副总统。1947年1月1日，国民政府公布《中华民国宪法》，于同年12月25日正式施行，史称1947年《民国宪法》。1947年3月21日相继公布《行宪国民大会组织法》、《行宪国民大会代表选举罢免法》、《总统、副总统选举罢免法》、《立法委员选举罢免法》、《监察委员选举罢免法》和《五院组织法》。经过积极的普选筹备，1947年11月21日至23日，全国除山东、新疆外，举行了国大代表的直选。1948年1月22日至23日，国民党统治区举行立法委员直选。5月8日第一届立法委员集会南京国民大会堂，并选出孙科与陈立夫为正、副院长。1948年3月29日至5月1日，刚刚当选的国民代表大会代表聚会南京，召开“行宪国大”，蒋介石、李宗仁分别当选总统、副总统。
　　民国时期著名宪法学者陈茹玄认为1947年民国宪法对于“五五宪草”改善之处颇多。“如对人民之自由权利采用积极保护方式，取消‘非依法律不受限制’原有之字句。并严定中央限制该项自由之立法范围，以防滥用立法权，剥夺人民之权利。”立法委员改由民选，使地方民意与国家立法机关息息相通，更好地代表民意，“立法院不致有官僚化或政府机关化之弊”。省长不由中央指派，而由各省人民直接选举，使地方人民有选择行政管理人员的自由。明定司法院为解释宪法的机关，“使司法院成为类似美国之大理院为‘宪法之保护人’，提高司法之地位”。遗憾的是，这次宪政改革又因国民政府内战的失败而告终。
　　其实，对于内忧外患的民国来说，当务之急仍然是完成国家统一的使命，“统一”压过“转型”。国共在1946年到1949年的内战，其实已经演变成为新的王朝统一战争。最后形成的金观涛、刘青峰先生所称的“超稳定结构”，不过是大一统局面的再次形成。不过，这次建立的是新型的中共体制，而不是传统的帝国专制体制。当然，如果没有1937年以后的对日抗战，中共力量的复苏是极其艰难的，这样经过二三十年的国民党威权统治，中国从20世纪四五十年代开始民主转型也是有可能的，无论是国民党的“军政—训政—宪政”的政治规划，或是后来在台湾的实践，都是很好的历史注脚。
　　在这个意义上讲，民国时期的各个阶段，基本上均属于威权政体模式，中国初步完成了威权政体的转型。但是中日战争与国共内战，中断了威权政治在中国的发展，并使得民主转型的前景成为泡影。
　　“威权民主”与民国政体转型经验

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