中国连片特困区发展报告（2016～2017）_游俊，冷志明，丁建军著_9787520106344

本书以“连片特困区扶贫开发政策与精准扶贫实践”为主题，从“人地关系地域系统”层面解读连片特困区的贫困，提出“人业地”综合减贫分析框架及政策评价指标体系，以武陵山片区等6个片区、十八洞村等7个典型贫困村为样本，分别从片区、典型贫困村层面对2011年以来扶贫政策实施及成效进行定量评价，对精准扶贫实践中的典型经验进行总结，以期为“全面脱贫”决胜期扶贫政策优化、扶贫实践指导提供借鉴和参考。

在精准扶贫中大力推进连片开发（代前言）
游　俊

自2013年习近平总书记在花垣县十八洞村明确提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的16字方针以来，“精准扶贫”成为当前国家扶贫攻坚的基本方略，在“精准扶贫”方略的引领下，各项扶贫工作更加务实、扶贫效率明显提升、减贫进程稳中提速，2020年全面脱贫指日可待。不过，放眼于2020年以后连片特困区的发展，“连片开发”依然重要，因而，我们呼吁“要在精准扶贫中大力推进连片开发”。
一　连片特困区的贫困是“人”“业”“地”的综合贫困
连片特困区作为一种特殊类型区域，其贫困具有“共性”，一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害、因交通、因文化、因制度等致贫；三是贫困要素多元，既有主体性要素“人”（贫困主体）的贫困，也有中介性要素“业”（生计活动）的贫困，还有情境性要素“地”（自然和社会环境）的贫困，更有“人”“业”“地”不协调导致的贫困。可见，连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困。从“人”的角度来看，贫困表现为贫困主体的生计资本不足、可行能力低下，无法适应时代发展自谋生计或适应新的岗位要求；从“业”的角度来看，贫困表现为产业的脆弱性强和包容性低，难以提供数量多、门槛低的就业岗位，“僧多粥少”制约了减贫最重要的收入来源；从“地”的角度来看，地理资本不足和社会排斥严重为贫困提供了“土壤”和“情境”，是贫困在外部环境上的表现。与此同时，“人”“业”“地”三个维度上的贫困往往相互交织、深度耦合，使贫困呈现出不同的“个性”。尤其当“人”“业”“地”三个层面要素进入“负向循环累积过程”后，“贫困陷阱”就形成了。
我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但又都在不同程度上陷入了“贫困陷阱”，“地”的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。随着“精准扶贫”方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在“地”的贫困没有发生实质性变化的情形下，“人”“业”维度的减贫能否持续或在“外在帮扶”退出后依然缩小与其他地区的差距却令人存疑。事实上，近年来各连片特困区在扶贫实践中强力推进“精准扶贫”时，对片区规划中的“区域发展”“连片开发”部分则有所疏忽（基础设施等“硬”环境建设除外），出现了“只见树木、不见森林”的“狭隘”扶贫偏误，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应，如武陵山片区的跨省协作进展与规划中“跨省协作创新区”的目标定位就相去甚远。显然，这是对连片特困区贫困本质理解的偏误。
二　精准扶贫不排斥连片开发
“精准扶贫”方略是习近平总书记在新的时代背景下提出的扶贫攻坚指导思想，有其历史必然性和可行性。无论是从贫困人口的区域分布特征、人口学特征来看，还是从社会公众对财政扶贫资金使用绩效和问责的要求来看，当前阶段实施精准扶贫都是必要的。同时，信息化技术的发展、扶贫干部队伍素质的提高、驻村工作队的建立等都为实施精准扶贫提供了条件。但需要注意的是“精准扶贫”方略是一个体系，核心内容是运用“六个精准”来解决“四个问题”，即“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。而在“四个问题”中“怎么扶”又是重点和难点，虽然“五个一批”为“怎么扶”指明了方向，但由于贫困的复杂性，实践中并不能局限于“5”批，即便是在“特色产业脱贫一批”中如何发展特色产业也并非易事。尤其是对个体来说，仅靠自身的努力是无法形成特色产业的，必须依靠农业企业的牵引、合作组织的带动。
与此同时，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》采取了“14片区+重点县+贫困村”的瞄准方式，在此基础上，“精准扶贫”方略通过“建档立卡”进一步瞄准贫困户。党的十八届五中全会又明确提出“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。可见，“个体脱贫”“县域脱贫”“区域性整体脱贫”是精准扶贫和全面脱贫的应有之义。也就是说，精准扶贫并不排斥区域性的连片开发。精准不应是只针对个体贫困户和贫困村，较大范围的区域性扶贫开发同样需要并适用于精准。对集中连片特困区来说，需要做到贫困区域的精准、发展定位的精准和政策支持的精准。
事实上，连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发。首先，连片特困区是当前扶贫攻坚的主战场，是精准扶贫在“区域层面”的精准，而区域层面怎么扶，各连片特困区的扶贫攻坚与区域发展规划指明了方向，其中“区域协作、连片开发”是重要举措。其次，“区域性整体脱贫”离不开连片开发。连片特困区作为整体，无论是土地面积还是人口规模，都难以实现“无开发、无发展”的寄生型、外援式脱贫，区域的内生发展、自我减贫能力构建都需要连片开发。最后，全部贫困人口的“个体脱贫”同样需要连片开发，如“特色产业脱贫一批”中特色产业离开区域性连片开发通常难以形成竞争力和实现可持续发展，进而“特色产业脱贫一批”难以保障。
可见，认为“精准扶贫”只要关注“建档立卡户”、精准扶贫与连片开发不相容是对“精准扶贫”内涵和本质理解的偏误，精准扶贫并不排斥连片开发。
三　在“人”“业”“地”协同帮扶中精准推进连片特困区减贫与发展
基于“人地关系地域系统”视角，连片特困区的贫困可以被理解为特定时空情境下“人”（贫困主体）、“业”（生计活动）、“地”（自然和社会环境）维度上的缺失或三者之间未能实现协调发展的过程与状态。那么，连片特困区的扶贫也必然要面向“人”“业”“地”维度“三管齐下、协同推进”。
“三管齐下”，即分别针对主体性要素“人”、中介性要素“业”和情境性要素“地”实施“靶向干预”。在干预过程中，结合贫困综合识别指标体系，对缺失或被剥夺的指标进行精准干预，若主体性要素“人”的生计资本中金融资本缺失，则通过将其纳入金融扶贫项目予以帮扶，若情境性要素“地”的地理资本中政治资本匮乏，则可通过给予更多的政治关注加以扶持。“协同推进”则要求在面向“人”“业”“地”各维度上的缺失实施“靶向干预”的基础上，充分尊重“人”“业”“地”之间的耦合互动规律，着重打破“负向累积循环”链条，发挥各维度上“靶向干预”措施的协同效应，形成区域自我发展能力，跳出“贫困陷阱”。
当前的精准扶贫实践仍主要停留在面向“人”“业”“地”各维度的“靶向干预”阶段，虽然这也取得比先前粗放式扶贫更好的成效，但仍难以摆脱“梅佐乔诺陷阱”，即一旦干预退出，将重新返贫。因而，这迫切要求扶贫攻坚要进一步向“协同推进”的系统性干预升级。系统性干预并不排斥各维度层面的“靶向干预”，相反，它更强调各维度上的协同干预，即以“人”“业”“地”耦合过程中不协调之处为突破口，“三管齐下”消除制约性因素，逆转“负向累积循环”过程，使连片特困区在“人”“业”“地”协同发展中实现减贫与发展。可见，靶向干预主要通过精准扶贫实现，而系统性干预则更依赖于“人”“业”“地”三管齐下、协同推进的连片开发。
“十三五”是我国全面脱贫的攻坚期，也是连片特困区扶贫攻坚与区域发展十年规划的后半程。2016～2017年，是这一关键时期的开局之年，反思过去、总结经验、评估成效意义重大。作为连片特困区蓝皮书的第三部，在前两期关注连片特困区多维减贫与自我发展能力构建、城镇化路径与趋势的基础上，本期进一步考察连片特困区的扶贫开发政策与精准扶贫实践。与现有的研究不同，本书从“人地关系地域系统”的层面解读连片特困区的贫困，认为连片特困区的贫困是“人”“业”“地”的综合贫困，提出“人”“业”“地”综合减贫分析框架，并据此设计政策评价指标体系和方法，分别从片区层面、典型贫困村层面对当前的扶贫政策实施及成效进行定量评价，对精准扶贫实践中的典型经验进行总结，以期为“十三五”时期扶贫政策优化、精准扶贫实践提供借鉴和参考。特别是针对当前连片特困区扶贫实践中“只见树木、不见森林”的精准扶贫理解偏误提出质疑，呼吁连片特困区要在精准扶贫中大力推进连片开发，通过“人”“业”“地”帮扶三管齐下、协同推进，促进片区全面减贫与可持续发展。
最后，作为本书的主编，我想借此机会对在本蓝皮书研创过程中给予大力支持的各单位、个人表示诚挚的感谢，特别要感谢在调研过程中积极配合我们的扶贫一线的驻村干部、村干部以及向我们反馈真实信息的村民及贫困户们。然而，由于人力、物力、财力以及时间等方面的限制，再加上“连片特困区扶贫政策评价”这一宏大的主题，我们的研究遇到了很多的挑战，研究结论也难免存在偏颇、出现纰漏，在此，敬请读者们批评指正！

游俊，男，土家族，1958年5月生，湖南吉首人。中共党员，历史学教授，博士生导师，现任吉首大学党委书记。兼任“中国民族史学会”、“中国民族学学会”等学术团体副会长。1982年7月，毕业于湖南师大历史系，分配到吉首大学任教。从1985年到1999年，先后任历史教研室主任、政治系主任助理、副主任，成人教育处处长、人事处处长，校党委委员、校长助理；1999年4月任副校长，2001年5月任校党委副书记、校长；2003年12月至2007年12月任校党委书记、校长；2008年1月起，任校党委书记。一直从事民族历史、民族文化的教学与研究工作和高校的管理与研究工作。主持并完成国家社科基金项目和湖南省社科基金项目多项，获得**级教学成果二等奖、省教学成果一等奖、二等奖、省“五个一工程”理论文章奖、省科学技术进步二等奖、省哲学社会科学优秀成果奖二等奖等多项成果奖，获湖南省*一批“十佳高校思想政治工作者”荣誉称号。
冷志明，男，1968年3月出生，湖南益阳人。共产党员，教授，博士后。现任吉首大学副校长，教育部“新世纪优秀人才支持计划”人选，湖南省学科带头人，湖南省青年骨干教师，湖南省“121”人才工程人选，湖南省管理科学学会副会长。1988年9月至1992年7月就读于兰州商学院企业管理专业，获经济学学士学位，2006年9月考入中南林业科技大学攻读博士学位，2007年被破格评为教授。2004年7月至2007年7月任吉首大学副院长。2007年7月至2013年7月任吉首大学院长。主要从事区域协同创新、区域发展资源环境评价、贫困地区企业创新研究。主持国家社科、教育部人文社科等国家和省部级项目10余项。获湖南省人民政府社科成果二、三等奖。
丁建军，男，汉族，1980年6月生，湖南省衡东县人。中共党员，经济学博士，教授。现为吉首大学商学院副院长。1999年-2002年就读于吉首大学商学院，2002年选派到中国人民大学经济学院学习，并于2003年返校任教；2008年湘潭大学商学院研究生毕业，获经济学硕士学位，2009年考入中央财经大学经济学院，2012年获经济学博士学位。兼任湖南省西部综合开发研究会副秘书长、湖南省商业经济学会理事、中国区域经济研究网荣誉编辑、武陵山片区经济信息研究所所长。主要从事区域经济学、产业经济学、发展经济学以及连片特困区区域发展与多维减贫研究。

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